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劉恒新:關于農機購置補貼實施方法的思考
  文章來源:  發布日期:2012年11月29日  發布:管理員  點擊數:63706

實施農機購置補貼是落實黨的強農惠農富農政策的重要內容,也是提高我國農業機械裝備水平、促進農業穩定發展和農民持續增收、推動農機工業振興的重大舉措。2004—2011年中央財政共安排補貼資金529.7億元,帶動地方和農民投入1596.7億元,補貼購置各類農機具1672萬臺(套),受益農戶達到1489萬戶,全國農機總動力增長了61%,農作物耕種收綜合機械化水平8年的增幅超過了政策實施前30年的增幅。2010年全國農作物耕種收綜合機械化水平達到了52.3%,標志著我國農業生產方式實現了由人畜力作業為主向機械化作業為主的歷史性跨越。2011年農作物耕種收綜合機械化水平達到54.5%,連續六年保持2個百分點以上的增幅。農機購置補貼政策的實施,擴大了內需,拉動規模以上農機工業產值年均增長超過20%,促進了農業機械化和農機工業又好又快發展,在確保糧食生產“八連增”、農民收入“八連快”及提高農業綜合生產能力等方面,發揮了十分重要的作用。

隨著農機購置補貼資金規模逐年擴大,補貼機具種類范圍越來越廣,涉及的企業、經銷商和農民越來越多,政策實施過程中也暴露出一些問題,有的還比較嚴重。如河北、廣西等省區一些農機化主管部門干部在實施農機購置補貼工作中貪污賄賂犯罪案件查處情況,引發社會關注。一些地方仍然存在有令不行、有禁不止、執行不力、監管不到位的問題。針對存在的問題,有的方面對農機購置補貼運行機制提出了不同看法,有必要對政策實施的一些關鍵問題進行深入的思考。

一、關于補貼對象

《中華人民共和國農業機械化促進法》第二十七條規定,中央財政、省級財政應當分別安排專項資金,對農民和農業生產經營組織購買國家支持推廣的先進適用的農業機械給予補貼。《中華人民共和國農業法》第二條規定,農業生產經營組織是農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織、農業企業和其他從事農業生產經營的組織。中央一號文件要求,新增補貼向主產區、種養大戶、農民專業合作社傾斜。

《2009年農機購置補貼實施方案》規定,在申請補貼人數超過計劃指標時,補貼對象的優選條件是:農機大戶、種糧大戶;農民專業合作組織(包括農機專業化組織);配套購置機具的(購置主機和與其匹配的作業機具);列入農業部科技入戶工程中的科技示范戶;“平安農機”示范戶。申請人員的條件相同或不易認定時,在優先安排沒有享受過補貼的農民的基礎上,根據申請補貼的先后排序或農民接受的其它方式確定。《2012年農機購置補貼實施指導意見》規定,補貼對象為納入實施范圍并符合補貼條件的農牧漁民、農場(林場)職工、直接從事農機作業的農業生產經營組織。在申請補貼人數超過計劃指標時,要按照公平公正公開的原則,采取公開搖號等農民易于接受的方式確定補貼對象。對于已經報廢老舊農機并取得拆解回收證明的農民,可優先補貼。從兩年的方案可以看出補貼的對象沒有變化,但對公平確定對象提出了更具體的要求。

基于資金額度有限,申請補貼的農民和農業生產經營組織總是多于實際享受補貼的,因此公平確定對象,讓享受不到補貼政策的也理解非常重要。

有關補貼對象方面基層實際操作中遇到以下問題:一是農民購機時間與資金下達時間不一致怎么公平確定對象?很多農民是“有錢不買半年閑”,多數農忙之前才購置,而補貼資金是按財政預算管理,下達時間與各地農時不盡不同。有的地方剛下資金,購買農戶不多,快到農時季節,資金就早早用完。有的地方很愿意根據申請補貼的先后排序確定對象。這容易給暗箱操作創造條件,容易出現農民不滿意。二是怎么體現向農機大戶、種糧大戶、農民專業合作組織傾斜?有的地方優先滿足重點對象的需要。三是農業生產企業能否享受補貼?四是異地農民能否享受補貼?解決或回答這些問題,涉及到處理好公平與效率的關系,涉及防止機具倒賣問題。讓人人享受,體現了公平,但沒有足夠的資金,也沒必要家家買農機;讓懂技術、會經營農機的享受補貼,使資金效益最大化,能優化發展方式,加快農機化發展。今后在確定補貼對象時一定要堅決采取定時定批公開搖號方式,給每個申請者同等的機會,實現人人平等;要用增量部分向重點對象傾斜,兼顧各方利益,提高政策效果。一定要妥善分配好大戶、合作社與一般農戶的資金額,以當地農民意見不大為標準;暫時不給企業購機進行補貼,讓農民先享受政策的實惠,企業不要和農民爭利益;在保證機具用到當地農業生產的前提下給異地來務農農民購機補貼。

二、補貼機具范圍

《中華人民共和國農業機械化促進法》規定,對農民和農業生產經營組織購買國家支持推廣的先進適用的農業機械進行補貼。2005年,中央專項資金補貼機具范圍包括大中型拖拉機、耕作機械、種植機械、植保機械、收獲機械、糧食干燥機械等六大類十八個品種的機具。補貼機型確定采取選型制,由部省農機管理部門采用競爭擇優篩選的辦法,確定補貼產品目錄、確定最高限價供農民選擇。2012年農機購置補貼機具范圍包括:耕整地機械、種植施肥機械、田間管理機械、收獲機械、收獲后處理機械、農產品初加工機械、排灌機械、畜牧水產養殖機械、動力機械、農田基本建設機械、設施農業設備和其他機械等12大類46個小類180個品目機具。手扶拖拉機、微耕機僅限在血防區和丘陵山區補貼。玉米小麥兩用收割機作為小麥聯合收割機和單獨的玉米收割割臺分別補貼。除12大類46個小類180個品目外,各地可以在12大類內自行增加不超過30個品目的其他機具列入中央資金補貼范圍。背負式小麥聯合收割機、皮帶傳動輪式拖拉機、運輸機械、裝載機、農用航空器、內燃機、燃油發電機組、風力設備、水力設備、太陽能設備、包裝機械、牽引機械、設施農業的土建部分(指用泥土、磚瓦、砂石料、鋼筋混凝土等建筑材料修砌的溫室大棚地基、墻體等)及黃淮海地區玉米籽粒聯合收割機不列入中央資金補貼范圍。各省(區、市、兵團、農墾)結合本地實際情況,合理確定具體的補貼機具品目范圍。縣級農機化主管部門不得隨意縮小補貼機具種類范圍,省域內年度補貼品目數量保持一致。補貼機具必須是已列入國家支持推廣目錄和省級支持推廣目錄的產品。對比兩年的規定,可以看出補貼的范圍不斷擴大、給地方的選擇不斷增加、取消了機具選型、尊重市場規律管理農機產品的價格。

在實際操作中反映有以下問題:一是有的地方希望擴大補貼范圍,希望把皮帶傳動拖拉機、運輸機械、裝載機以及大棚用結構等納入補貼范圍,助農民增收;二是有的地方希望減少補貼種類,緩解資金不足的矛盾,盡可能滿足所有申請者需要;三是允許縣級根據地方特點,突出重點進行補貼范圍的取舍,容易出現有的地方按企業進行取舍,有出現權力尋租的可能,會壞了政策、毀了干部。

補貼種類范圍的確定,是實現補貼宏觀調控目標的手段之一。從農民角度來說,希望補貼范圍越寬越好。但從政府角度,補貼資金有限,應該加強宏觀引導,按照優化農機裝備結構布局的要求,突出重點和導向性,合理確定補貼機具種類范圍。具體應把握以下原則:一是促進糧食生產和農業結構調整,主要補貼農業生產急需的關鍵環節的機具;二是促進農機化新技術的推廣應用,推廣節能環保、高性能、復式作業機具的應用。如保護性耕作機具、秸稈還田機、插秧機等;三是技術成熟、安全可靠、服務到位的機具。按照農業部行業標準NY/T1640-2008《農業機械分類》規定,農業機械分14大類、71個小類、326個品目,目前僅規定13個品目不能補,可以說補貼范圍已相當廣,暫時沒有繼續擴大的必要。具體到一個省,補貼范圍多大,要根據資金額的多少、地方農業生產的需要和農機化發展水平綜合考慮,應鼓勵地方在優先保證糧食生產需要的前提下,適當控制補貼機具范圍,盡可能滿足申請者需要,減少供需矛盾、減少權利尋租可能、加快關鍵環節農機化的突破與發展。在資金有限情況下,對于技術不成熟、不好監管以及低值的機具暫不宜補貼。對于縣級根據地方特點進行補貼范圍的取舍,有利于加快農機化裝備結構優化和改善,對于出現的弊端可以通過信息的公開、社會的監督、上級的監督等方式遏止。雖然2012年不允許縣級對補貼機具的種類取舍,這只是權宜之計或者是矯枉過正。

三、補貼標準

確定適當的購機補貼比例是保障購機補貼政策有效發揮扶持、引導作用的前提。補貼比例太低,不足以調動農民購買農業機械的積極性;補貼比例太高,可能會導致農民購買過量農業機械,或者不珍惜保管機械,造成資源浪費。2005年規定,使用中央資金的補貼率不超過機具價格的30%,且單機補貼額原則上不超過3萬元。2012年農業部、財政部規定,中央財政農機購置補貼資金實行定額補貼,即同一種類、同一檔次農業機械在省域內實行統一的補貼標準。通用類農機產品補貼額由農業部統一確定,非通用類農機產品補貼額由各省(區、市)自行確定,單機補貼限額不超過5萬元。非通用類農機產品定額補貼不得超過本省(區、市)近三年的市場平均銷售價格的30%,重點血防區主要農作物耕種收及植保等大田作業機械補貼定額測算比例不得超過50%。對比兩年的變化,可以看出,單機補貼額在提高、重點血防區主要農作物耕種收及植保等大田作業機械補貼比例在提高、明確補貼額按照本省(區、市)近三年的市場平均銷售價格計算、明確實行等額補貼。

在實踐操作中,一些地方反映應對不同地區、不同機具、不同補貼對象差別對待,貧困地區的農民購買力較弱應該實行相對較高的補貼比例,國家重點扶持的機具應該提高補貼比例,對種糧大戶、農機大戶、農機合作社應提高比例;有的反映應限制地方累加補貼,以免造成地區間補貼額不同,出現跨區域倒賣機具,使補貼政策縮水;有的反映由于機具分類分檔過粗,實行等額補貼鼓勵低價機具銷售,不利于促進高性能機具推廣。

對不同地區采取不同的補貼比例觀點是可以理解的。就總體而言,補貼資金不能滿足需要,為使更多的對象享受政策,現階段還應堅持統一比例,對特殊的如血防區、汶川地震災區可以階段性地提高比例。可用扶貧資金累加的方法解決貧困地區群眾籌款難的問題。對不同產品實行不同補貼比例,現有的政策是允許的,2008年之前很多地區對拖拉機補貼比例就沒達到30%,2006-2008三年全國對小麥聯合收割機就沒有補貼。具體哪個品目補多少,只要不超過30%,各省就可以確定。至于對部分機具提高比例,可以用地方資金累加。對累加過高的,地方要加強監管,防止跨區域倒賣。同時我們要求地方保證基層實施政策所需的工作經費,鼓勵地方對農機作業進行補貼,從源頭拉動薄弱環節機械化水平的提高。

具體單臺機具的補貼額計算方法一般有從量補貼和從價補貼兩種。從量補貼是指按照一定的標準,同一檔次的機械,不管實際售價多少,規定一個固定的補貼額。從價補貼是指根據機械的實際售價,按照補貼比例直接計算出補貼資金額。2008年以前我國實行的補貼方式是從價補貼,2009年改為從量補貼。從量補貼能夠節約農機購置補貼資金、便于農民了解、便于監管,但農機化部門要科學分類檔、計算補貼額,增加了工作量,也不利于優質高價產品銷售。從價補貼計算補貼額容易、鼓勵優質優價,但會出現不同地方同一型號機具補貼額不同,鼓勵企業高報價,增加監管難度。從量補貼和從價補貼各有利弊,考慮到農業機械的品種的復雜性和我國農機銷售市場的狀況,從操作成本、監管成本等角度進行對比分析,現階段宜采取從量補貼的辦法。從量補貼需要政策制定部門確定補貼額,需要部省農機化主管部門加強市場價格信息采集工作,組織專家科學合理確定農業機械基本配置,按照科學合理直觀、就低不就高、公開公平的原則分類分檔確定補貼額。要注意兩檔補貼額的差距要低于平均售價的差距,防止企業鉆空子。補貼額確定工作需要一定的積累,還有很多事要做。

四、補貼兌現方式

補貼資金的兌付,按領取對象分有兩種方式:一種是農民先全價購機,然后憑發票等有關憑證領取補貼資金;另一種是農民購買時只支付補貼后的差價直接享受補貼,補貼資金由財政部門與生產企業或經銷商結算;按發放主體分:一種由省級財政集中支付,一種由市縣級財政支付。目前大多數省采用的是差價購機、省級財政集中支付的兌現方式。

差價購機的兌現方式有以下三方面好處:一是可減少農民的支出成本。農機價格較高,多數機具在五千元以上,有的達到幾十萬元,實行差價購機可降低農民購機籌款難度,使農民直接受益。二是確保資金安全。實行省級財政集中結算,補貼資金只下達到省級財政,不再向市縣下撥,減少資金運作環節,降低補貼資金被擠占、挪用的可能性。三是減少監督成本。購機農民人機合影,農民、農機局工作人員、生產企業、銷售商互相制約與監督,套購、虛購難度大。差價購機也存在一些弊端,一是環節多、資金結算緩慢,影響企業資金周轉;二是農民沒有直接感受到補貼多少、也就不關心補貼額、參與監管的程度不夠;三是基層管理人員與企業接觸有權力尋租的可能,收受企業賄賂,為某些企業牟利。當然這些問題可以通過加強信息公開,強化監督,落實農民知情權、選擇權、嚴肅整治違規行為以及提高信息化水平、提升工作效率等進一步改進。

全價購機憑票報銷的方式優點是:一是農民直接拿到財政補貼,能夠參與監管;二是農民自己能夠很大程度選擇銷售商,容易實現貨比三家;三是一定程度割斷了企業和基層農機部門的聯系,權力尋租的可能性降低。不利的是:一方面給農民籌款增加難度。多數農民買大中型機具要民間借貸,補貼兌付慢農民可能會有怨言。家電下鄉最高只補貼400元,因兌付慢農民反映強烈。對于農機購置補貼有的達5萬元、甚至到20萬元,兌付慢農民會不答應的。另一方面買了機具憑發票報銷,給核實機具帶來更大的難度。農機種類多,不同檔機具補貼額不一樣,不能保證不會出現以小報大、未購機享受補貼的情況。再一方面因為補貼資金總額不夠,申請人多于實際享受人的狀況沒有根本改變,基層一些同志權力尋租的空間仍然存在。

不管采取哪種兌付方式,都要注意興利除弊。

五、補貼產品經銷

2008年以前有的省采取招標的辦法選定補貼產品的經銷商。2008年以后,農業部、財政部要求:經銷商應由生產企業確定,省級農機化主管部門向社會公布。2011年以后農業部要求補貼機具經銷商必須經工商部門注冊登記,取得經銷農機產品的營業執照,具備一定的人員、場地和技術服務能力等條件;經銷商名單由農機生產企業依據農業部及省級農機化主管部門規定的經銷商資質條件自主提出,報省級農機化主管部門統一公布。

在實施中有的地方提出經銷商必須經農機部門審核,便于規范經銷商的行為。有的地方要求提高經銷商資質條件,扶優扶強。但實踐中發現農機管理部門確定經銷商,容易出現“設租”、“尋租”現象。由生產企業確定經銷商,農機管理部門作為監管者,對經銷商出現違規行為,生產企業承擔連帶責任。農機部門不管“準入”,只重監督,重在做好“裁判工作”,有利于減少不必要的干預,減少權錢交易的可能,履行好政府的監管職責。對于經銷商的資質條件,由于全國東西之間、南北之間、大型機具與小型機具經銷商之間千差萬別,制定統一的條件會存在一定的困難。實踐中發現過去有的省份只確定不到十個經銷商,一些小的經銷商距離農民近,農民需要,就掛靠在大經銷商名下,每銷售一臺機具給大經銷商一定的“開票費”,實際并未減少經銷商數量,反倒增加了交易成本。目前經銷領域存在的主要問題是對一些違規者處理不及時或力度不夠。有處置權的部省兩級了解的信息有限,最了解基層情況的縣級對違規者沒處置權,有的也不上報。下一步著重要加大查處與懲治力度。

綜上所述,農機購置補貼實施九年來,制度不斷完善,措施不斷加嚴,操作基本規范,成效十分顯著。今后還要不斷加強調查研究、不斷試點創新、不斷總結地方的經驗,有序有效地完善落實機制,進一步把好政策實施好。

 
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